Verschlechterungsverbot und subjektive Klagerechte – Anträge des Generalanwalts im Rechtsstreit um die A 33/B 61 (Zubringer/Ummeln) liegen vor

Neben Umweltvereinigungen können auch Privatpersonen nach Maßgabe des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes (UmwRG) die Klage gegen ein Vorhaben damit begründen, dass umweltbezogene Rechtsvorschriften nicht eingehalten werden. Das gilt vor allem für solche Vorhaben, die vor der Zulassung eine Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. -vorprüfung durchlaufen müssen. Die Rechtsschutzmöglichkeiten von Privatklägern wird der Europäische Gerichtshof (EuGH) in Kürze weiter abstecken. Außerdem wird er die Anforderungen des Verschlechterungsverbots der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) in Bezug auf das Grundwasser konkretisieren. Im Vorabentscheidungsverfahren im Rechtsstreit um die A33/B61 (Zubringer/Ummeln) hat Generalstaatsanwalt Hogan am 12.11.2019 seine Schlussanträge vorgelegt.

Hintergrund und Auswirkungen

Gegen den Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung Detmold klagen Grundstückseigentümer, die zum Teil nahe der geplanten Straßentrasse Hausbrunnen zur privaten Wasserversorgung unterhalten und eine Verschlechterung der Gewässerqualität fürchten, zum Teil zugleich enteignungsbetroffen sind. In den Bekanntmachungen des Vorhabens war nicht auf die wassertechnischen Untersuchungen hingewiesen worden. Ein Gutachten zu den Anforderungen der WRRL war nicht erstellt worden. Der Planfeststellungsbeschluss hielt fest, dass das Verschlechterungsverbot gewahrt sei, begründete dies aber nicht anhand der hierfür einschlägigen Kriterien. Erst während des Gerichtsverfahrens legte der Beklagte eine solche Bewertung vor, ohne diese jedoch zum Inhalt des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses zu machen. Der Beklagte legte dar, dass eine Prüfung zwar auch im Zulassungsverfahren durch die untere Wasserbehörde erfolgt sei, eine Dokumentation allerdings nicht.

Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hält die Bekanntmachungen zwar für fehlerhaft, weil diese u.a. nicht auf die (geänderten) wassertechnischen Unterlagen hinwiesen. Obwohl das Gericht darin einen nach § 4 Abs. 1a UmwRG unbeachtlichen relativen Verfahrensfehler sieht, wendet es § 4 Abs. 3 S. 2 UmwRG an. Danach kann eine natürliche Person die Aufhebung einer Entscheidung nur verlangen, wenn der Verfahrensfehler ihr selbst die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen hatte. Seinem Wortlaut nach gilt § 4 Abs. 3 S. 2 UmwRG jedoch nur für absolute Verfahrensfehler nach § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 UmwRG.

Das BVerwG betrachtet § 4 Abs. 3 S. 2 UmwRG weiterhin als vereinbar mit der UVP-Richtlinie. Der Generalanwalt hingegen hat dem EuGH nun vorgeschlagen zu entscheiden, dass Art. 11 Abs. 1 b der UVP-Richtlinie einer Regelung wie § 4 Abs. 3 S. 2 UmwRG entgegensteht. Er begründet dies damit, dass die UVP-Richtlinie und das Aarhus-Übereinkommen einen wirksamen gerichtlichen Schutz der Vorschriften des Umweltrechts gewährleisten wollen. Die Rechtsbehelfsmöglichkeiten der Öffentlichkeit nach der UVP-Richtlinie, also auch von betroffenen Privatpersonen, dürften nach der Rechtsprechung des EuGH nicht zu eng ausgelegt werden. Das Erfordernis, dass dem Betreffenden durch einen Verfahrensfehler die Möglichkeit der Beteiligung am gesamten Entscheidungsprozess genommen worden sein müsse, sei mit der Auslegung der Verfahrensgarantien der UVP-Richtlinie nicht vereinbar. Einiges deutet darauf hin, dass der Generalanwalt diesen Rechten jedenfalls den Status klagfähiger Rechte Einzelner zuerkennen will.

Folgt der EuGH dem Votum des Generalanwalts, dürfte die scheinbar für das deutsche Umweltverfahrensrecht höchstrichterlich geklärte Fragestellung, ob und inwieweit Private sich auf inhaltliche („materielle“) Fehler der UVP als Verfahrensfehler mit Erfolg berufen können (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.11.2017 – 7 A 17/12) wieder neu zu bewerten sein. Aktuell geht die Rechtsprechung davon aus, dass alle inhaltlichen und methodischen Mängel der UVP keine Verfahrensfehler seien, was etwa für inhaltliche oder methodische Mängel von Fachgutachten gelte.

Der EuGH wird weiterhin klären, ob ein Verfahrensfehler vorliegt, wenn die Anforderungen der WRRL erst nach der Zulassungsentscheidung detailliert geprüft worden sind. Es spricht viel dafür, dass der EuGH – so wie im Habitatschutz auch – aufgrund des Vorsorgegrundsatzes eine vorherige Prüfungspflicht annehmen wird. Dass die Planfeststellungsbehörde diese Prüfung nicht ausreichend dokumentiert hatte, ist misslich und zeigt einmal mehr, welche Bedeutung die sorgfältige Dokumentation gerade umweltrechtlicher Prüfungen im Zulassungsverfahren hat.

Das BVerwG will vom EuGH weiter wissen, ob sich auch Privatpersonen als Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit auf Verstöße gegen das Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot nach der WRRL berufen können. Der Generalanwalt bejaht dies zumindest für die Kläger, die Hausbrunnen im betroffenen Bereich nutzen. Bisher sieht die deutsche Rechtsprechung die Schutztatbestände des Wasser- und Umweltrechts nicht als Vorschriften an, die subjektive Rechte begründen können. Folgt der EuGH dem Generalanwalt, steht zwar nach wie vor die „Systementscheidung des deutschen Gesetzgebers zugunsten des subjektiven Rechtsschutzes“. Der Kreis „klagefähiger“ subjektiver Rechte wird dann jedoch (noch) weiter zu ziehen sein als bisher.

Vorhabenträger und Genehmigungsbehörden können durch die Entscheidung des EuGH insofern Rechtsicherheit erwarten, als der EuGH den Inhalt des Verschlechterungsverbots für den chemischen Zustand des Grundwassers konkretisieren wird. Nach der Entscheidung des EuGH zur Weservertiefung aus dem Jahr 2013 (Rs. C- 461/13) sind das Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot für oberirdische Gewässer im Zulassungsverfahren zwingend zu prüfen. Das BVerwG unterstellt, dass der EuGH dies für das Grundwasser ebenso beurteilen wird. Sollte der EuGH den Gehalt des Verschlechterungsverbots für das Grundwasser konkretisieren, ist – und das wäre zu begrüßen – auch das Prüfprogramm für die Planungspraxis verbindlich geklärt.

Die Schlussanträge des Generalanwalts Hogan vom 12.11.2019 können Sie unter diesem Link abrufen:

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27.11.2019