Eingeschränkte Rügebefugnis für private Dritte und Kommunen – BVerwG, Urteil vom 28.11.2017 – 7 A 17.12

Die am 17.04.2018 erschienenen Urteilsgründe des schon am 28.11.2017 (Az. 7 A 17.12) verkündeten Urteils verdeutlichen das eingeschränkte Prüfungsprogramm nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz für Kommunen und private Dritte. Das BVerwG hat die Klage einer Kommune gegen den Planfeststellungsbeschluss zur Fahrrinnenanpassung von Unter- und Außenelbe abgewiesen. Die Entscheidung ist insbesondere mit Blick auf Änderungen des Umweltrechtsbehelfsgesetzes und des UVPG von großer praktischer Bedeutung.

Besonders bedeutsam sind die Aussagen des BVerwG zu Fehlern bei einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP), dem Verhältnis der UVP zum materiellen Recht und den sich daraus ergebenden Konsequenzen für die Begründetheit einer Klage.

Die UVP dient der Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der Umweltauswirkungen eines Vorhabens. In der jüngsten Vergangenheit haben zahlreiche Verwaltungsgerichte auf die Klagen von Privaten oder Kommunen Genehmigungsentscheidungen aufgehoben, weil die UVP fehlerhaft gewesen sei. Die Kläger hatten insoweit erfolgreich geltend gemacht, dass die der Entscheidung zugrundeliegenden Gutachten an methodischen und inhaltlichen Mängeln leiden und dies einen Verfahrensfehler im Sinne des UmwRG darstelle. Nunmehr hat das BVerwG – was bereits in aktuellen Entscheidungen des 3. Senats vom 09.11.2017 – 3 A 3.15 u.a. durchklang – unter Zugrundelegung der neuen Regelungen im UmwRG entschieden, dass unter den Begriff des Verfahrensfehlers nur Verstöße gegen Rechtsvorschriften fallen, welche die äußere Ordnung des Verfahrens betreffen, wie z. B. Regelungen über den Beginn des Verfahrens, die Beteiligung von Behörden und Öffentlichkeit sowie sonstige Verfahrensschritte wie die Durchführung einer UVP oder UVP-Vorprüfung. Hierzu gehört insbesondere auch die Frage, ob die ausgelegten Unterlagen die erforderliche Anstoßwirkung entfalten, um der betroffenen Öffentlichkeit die Ausübung der ihr zustehenden Beteiligungs- und Mitwirkungsrechte zu garantieren.

Von den einzelnen Verfahrensschritten und ihrer Durchführung zu unterscheiden sei der durch materiell-rechtliche Vorgaben gesteuerte Prozess der Willens- und Entscheidungsbildung und insoweit die Anforderungen an die inhaltliche Ausgestaltung der Unterlagen, insbesondere der maßgeblichen Fachgutachten. Diese würden von den materiell-rechtlichen Maßstäben geprägt, für deren Prüfung die UVP durch Zusammenstellen und Aufbereitung des umweltbezogenen Tatsachenmaterials den Rahmen und die Grundlage bilde. Die Richtigkeit gerade von Gutachten betreffe folglich nicht den Verfahrensgang als solchen, vor allem die Frage der Wahrung der erforderlichen Anstoßwirkung, sondern beurteile sich ausschließlich nach den jeweiligen materiell-rechtlichen Zulassungsvoraussetzungen, etwa des Naturschutz-, Artenschutz, Habitat- und Wasserrechts.

Mit Blick auf das materielle Recht ist indessen zu beachten, dass Kommunen – nicht anders als Private – nach § 113 Abs. 1 VwGO sowie der Rechtsprechung des BVerwG und auch des EuGH vom 15.10.2015 – C 137/14 mangels einer Verletzung in eigenen Rechten u.a. nicht geltend machen können, dass ein Planfeststellungsbeschluss gegen die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung, gegen zwingende Vorschriften des Artenschutzrechts oder gegen Vorschriften über die Bewirtschaftung oberirdischer Gewässer und des Grundwassers verstößt.

Dieses systematische Verständnis zugrunde gelegt, betrafen die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen, ob die eingereichten Fachgutachten den Anforderungen an den allgemeinen Kenntnisstand, den gegenwärtigen Wissensstand und die allgemein anerkannten/gegenwärtigen Prüfungsmethoden gerecht werden, nicht den Verfahrensgang als solchen. Die Maßstäbe an die Anforderungen der Fachgutachten beurteilen sich nach Maßgabe in der jeweils einschlägigen materiell-rechtlichen Zulassungsvoraussetzungen, deren Verletzung sie nicht geltend machen können.

Mit seiner Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht richtungsweisende Maßstäbe für die Abgrenzung von Verfahrensfehlern und dem materiellen Recht auf der Grundlage der nunmehr gültigen Rechtslage gegeben. Das Urteil dürfte somit grundsätzlich der in jüngster Vergangenheit häufig anzutreffenden Praxis der Verwaltungsgerichte vieler Bundesländer, bei Klagen von privaten Dritten oder Kommunen über einen „Verfahrensfehler“ der UVP und UVP-Vorprüfung eigentlich das materielle Recht betreffende Fragen zu prüfen, die Grundlage entziehen.

Hiervon unberührt bleibt die umfassende Rügebefugnis von Umweltvereinigungen, die nach der neuen Gesetzeslage den Verstoß gegen sämtliche verfahrens- und materiell-rechtlichen Rechtsvorschriften geltend machen können, die für die Entscheidung von Bedeutung sind, soweit der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehört, die sie nach ihrer Satzung fördern.

Die Entscheidung schafft für Vorhabenträger und Genehmigungsbehörden mehr Rechtssicherheit vor den bundesdeutschen Verwaltungsgerichten. Privaten und Kommunen ist es nicht möglich, über den Umweg der UVP im Ergebnis eine Vollüberprüfung der Genehmigungsentscheidung zu erwirken. Ob diese Auslegung allerdings mit den Vorgaben insbesondere der Aarhus-Konvention in Einklang steht, ist bisher vom Europäischen Gerichtshof nicht entschieden worden. Das BVerwG sah eine Vorlage als nicht erforderlich an.

Losgelöst davon hat das BVerwG der ständigen Rechtsprechung entsprechend festgestellt, dass eine Kommune solche Rügen geltend machen kann, welche die kommunale Selbstverwaltungsgarantie, also insbesondere ihre Planungshoheit oder gemeindliche Einrichtungen betreffen. Soweit kommunale Grundstücke für das Vorhaben in Anspruch genommen werden müssen, kann sie zudem auch weiterhin wie ein privater Grundstückseigentümer geltend machen, die Inanspruchnahme verletze das Gebot der gerechten Abwägung.

Die vollständige Entscheidung finden Sie hier.

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23.04.2018